Faktencheck zu "Streit um den Migrationspakt"

Sendung vom 28.11.2018

Faktencheck

Die Gäste (v.l.n.r.): Claus Strunz, Manfred Weber, Gesine Schwan, Alexander Gauland, Cem Özdemir
Die Gäste (v.l.n.r.): Claus Strunz, Manfred Weber, Gesine Schwan, Alexander Gauland, Cem Özdemir | Bild: WDR / Max Kohr

Bei Maischberger wird engagiert diskutiert, Argumente werden ausgetauscht, es wird auch schon mal emotional und manchmal bleibt am Ende keine Zeit, um alles zu klären. Wenn Fragen offen bleiben, Aussagen nicht eindeutig waren oder einfach weitere Informationen hilfreich sein könnten, schauen wir nach der Sendung noch einmal drauf – hier in unserem Faktencheck.

Und das schauen wir uns an:

  • Bleiben die meisten Flüchtlinge in ihrem Heimatland?
  • Bekommen laut UN-Pakt alle hier geborenen Kinder sofort die deutsche Staatsangehörigkeit?
  • Wie verbindlich ist der UN-Migrationspakt?

Bleiben die meisten Flüchtlinge in ihrem Heimatland?

Cem Özdemir (B’90/Grüne) mahnte in unserer Sendung zu einer globaleren Sicht auf die Migrationsdebatte. Man dürfe sich in der Diskussion nicht allein auf die Probleme in Deutschland konzentrieren, zumal nur ein geringer Teil der Flüchtlinge überhaupt hierher komme. Die meisten, so Özdemir, fliehen in andere Regionen innerhalb des Heimatlandes oder finden Zuflucht in einem unmittelbaren Nachbarland. 

Cem Özdemir: Bleiben die meisten Flüchtlinge im Heimatland?

Özdemir: "Die meisten Flüchtlinge kommen nicht zu uns. Sondern die meisten Flüchtlinge sind entweder Binnenvertriebene innerhalb des Landes, in Syrien beispielsweise, unter schrecklichen Bedingungen, oder sie schaffen es maximal ins Nachbarland. Da reden wir aber über Länder wie den Libanon, der schon extrem durch Flüchtlinge belastet ist, palästinensische Flüchtlinge früher, jetzt kommen nochmal die syrischen Flüchtlinge dazu. Die haben ja fast mehr Flüchtlinge als einheimische Bevölkerung. Nehmen Sie den Irak, Kurdistan: 1,5 Millionen Menschen in kürzester Zeit aufgenommen, in bitterster Not. (…) Wir sollten nicht vergessen, bei aller Zentrierung auf die Probleme in Deutschland: die Mehrzahl der Flüchtlinge kommen nicht zu uns."

Stimmt das? Migrieren die meisten Flüchtlinge innerhalb des Heimatlandes?

Jochen Oltmer, Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück
Jochen Oltmer, Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück | Bild: IMIS

Wir fragen nach bei Jochen Oltmer vom Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück. Er bestätigt, dass die meisten Menschen auf ihrer Flucht innerhalb der heimischen Staatsgrenzen bleiben:

"Nach Angaben des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) befanden sich Ende 2017 weltweit 68,5 Millionen Menschen auf der Flucht. Davon sind 25,4 Millionen über die Grenzen des Herkunftslandes geflohen, 40 Millionen, die überwiegende Mehrzahl also, sind demgegenüber als sogenannte Binnenvertriebene innerhalb des Herkunftslandes vor der Gewalt im Kontext von Kriegen, Bürgerkriegen oder Maßnahmen autoritärer politischer Systeme ausgewichen. Der geringere Teil der Schutzsuchenden überschreitet also Staatsgrenzen – und wenn Staatsgrenzen überschritten werden, nehmen in der Regel benachbarte Staaten sie auf. Aus diesem Grund sind 85 Prozent aller Schutzsuchenden in den wenig entwickelten Staaten des Globalen Südens zu finden, die reichen Staaten des Globalen Nordens bieten nur 15 Prozent von ihnen Schutz."

Der größte Teil derer, die über die Grenze des Herkunftslandes hinaus geflohen sind, lebt laut Statistik der UNO-Flüchtlingshilfe aus dem Jahr 2017 in der Türkei (3,5 Millionen Menschen). Es folgen Pakistan und Uganda mit jeweils 1,4 Millionen aufgenommenen Flüchtlingen. Der von Cem Özdemir in der Sendung angesprochene Libanon bietet 998 000 geflohenen Menschen Schutz. Deutschland liegt mit 970 400 auf Rang sechs der Statistik. Während die Zahl der Flüchtlinge weltweit steigt, ist die Anzahl der in Deutschland ankommenden Menschen übrigens stark rückläufig. 2015 waren es 890 000, im Jahr 2017 nur noch ungefähr 187 000. Das entspricht einem Rückgang um 80 Prozent. Die europäischen Staaten haben bis Ende 2017 insgesamt etwa 2,6 Millionen Schutzsuchende aufgenommen.

Die meisten Flüchtlinge stammen laut UNHCR mit 6,3 Millionen aus Syrien (Stand: Ende 2017). Es folgen Afghanistan (2,6 Millionen) und der Südsudan (2,4 Millionen). Bei der Zahl der Binnenvertriebenen liegt Syrien ebenfalls mit 6,3 Millionen auf Rang zwei hinter Kolumbien (7,7 Millionen). Dahinter folgen die Demokratische Republik Kongo (4,4 Millionen) sowie der Irak (2,6 Millionen). 

Fazit: Grünen-Politiker Cem Özdemir erklärte in unserer Sendung, nur ein geringer Anteil aller Flüchtlinge käme tatsächlich nach Deutschland. Die meisten, so Özdemir, verließen auf ihrer Flucht gar nicht erst das Herkunftsland. Und diejenigen, die über die Staatsgrenze hinaus fliehen, kämen dann in der Regel in einem unmittelbaren Nachbarstaat unter. Tatsächlich bleiben knapp 60 Prozent aller fliehenden Menschen als sogenannte Binnenvertriebene innerhalb der Staatsgrenzen ihres Herkunftslandes, wie eine Statistik des UNHCR belegt. 85 Prozent derer, die im Ausland Schutz suchen, werden überdies von Entwicklungsländern aufgenommen, gerade einmal 15 Prozent von den wirtschaftlich stärkeren Industrienationen. Deutschland belegt weltweit Rang sechs der größten Aufnahmeländer, die Zahl der hier ankommenden Flüchtlinge ist zuletzt jedoch stark gesunken.

Bekommen laut UN-Pakt alle hier geborenen Kinder sofort die deutsche Staatsangehörigkeit?

In der öffentlichen Debatte über den UN-Migrationspakt herrschen noch immer zahlreiche Unklarheiten. Auch in unserer Sendung wurde ausführlich diskutiert, was diese Vereinbarung konkret bedeutet. Verpflichtet sie Deutschland etwa dazu, jedem hier geborenen Kind die deutsche Staatsbürgerschaft zu erteilen, ganz gleich, ob die Eltern erst kürzlich hier angekommen sind? Cem Özdemir verwies in diesem Zusammenhang auf den grundsätzlichen Anspruch des deutschen Staates, Staatenlosigkeit möglichst zu verhindern. Zudem gelte in der Frage der Staatsbürgerschaft seit einigen Jahren schon das Geburtsrecht.

UN-Migrationspakt: Deutsche Staatsangehörigkeit für alle Neugeborenen?

Maischberger: "Da steht z.B. drin, dass Kinder, die in dem Land geboren werden (…), dass die dann, damit sie nicht staatenlos werden, ein Recht haben auf die Staatsbürgerschaft."

Özdemir: "Das ist geltendes Recht in Deutschland, seit dem 1.1.2000. Das haben wir damals, als wir regiert haben, eingeführt, das Geburtsrecht. Ich habe das selber maßgeblich verhandelt."

Maischberger: "Aber nicht, wenn beide Eltern gerade erst angekommen sind, Herr Özdemir."

Özdemir: "Richtig. Unser Recht sieht es so vor, dass wenn Mutter oder Vater acht Jahre legalen Aufenthalt hier haben, dann dürfen sie –"

Maischberger: "Genau. Aber dieses Recht geht weiter. Wenn da steht, dass die Kinder, wenn sie dann geboren werden, meinetwegen direkt nach der Ankunft, haben sie Recht auf die Staatsbürgerschaft, so steht es auch hier drin – heißt das denn dann, dass der deutsche Staat das insofern umsetzen muss?"

Özdemir: "Nein, aber das ist ein nationaler Anspruch in Deutschland. (…) Auch wir haben das Ziel, dass Leute nicht in die Staatenlosigkeit fallen."

Stimmt das? Bekommen laut UN-Pakt alle hier geborenen Kinder sofort die deutsche Staatsangehörigkeit?

Der sogenannte "Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration", über dessen Gültigkeit die Vereinten Nationen am 10. und 11. Dezember 2018 in Marrakesch abstimmen werden, formuliert 23 übergeordnete Ziele auf dem Weg zu einem besseren internationalen Umgang mit globalen Fluchtbewegungen. Unter Ziel Nr. 4 ("Sicherstellung, dass alle Migranten über den Nachweis einer rechtlichen Identität und ausreichende Dokumente verfügen") heißt es:

Ziel 4: Sicherstellung, dass alle Migranten über den Nachweis einer rechtlichen Identität und ausreichende Dokumente verfügen

20. e) Wir verpflichten uns, verstärkte Maßnahmen zur Verminderung der Staatenlosigkeit zu ergreifen, unter anderem, indem wir neugeborene Migranten registrieren, dafür sorgen, dass Frauen und Männer gleichermaßen ihre Staatsangehörigkeit an ihre Kinder weitergeben können, und im Hoheitsgebiet eines anderen Staates geborenen Kindern die Staatsangehörigkeit zuerkennen, insbesondere in Fällen, in denen das Kind sonst staatenlos wäre, unter voller Achtung des Menschenrechts auf eine Staatsangehörigkeit und im Einklang mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften.

Die Erteilung der Staatsbürgerschaft auf Grundlage des Geburtsortes ist also zuvorderst in solchen Fällen vorgesehen, in denen die Eltern staatenlos sind und die Weitergabe einer Staatsangehörigkeit an das Kind folglich nicht möglich ist. Das betrifft nur sehr wenige Fälle. Bei den insgesamt 158 512 Asylanträgen, die zwischen Januar und November 2018 beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) eingingen, waren gerade einmal 1077 Antragsteller staatenlos.

Jochen Oltmer vom Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück weist zudem darauf hin, dass es sich hierbei keineswegs um eine Neuregelung handelt:

"Vielmehr ist diese Bestimmung mit dem internationalen Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen von 1954 und mit dem Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit von 1961 bereits völkerrechtlich fixiert worden. Dass Kinder ein Recht darauf haben, die Staatsangehörigkeit des Landes zu erwerben, in dem sie geboren wurden, ist über Art. 7 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (UN-Kinderrechtskonvention) von 1989 ebenfalls völkerrechtlich fixiert."

In Deutschland gilt in der Frage der Staatsbürgerschaft grundsätzlich das sogenannte Abstammungsprinzip. Konkret bedeutet das, die deutsche Staatsangehörigkeit wird von einem Kind mit der Geburt erworben, wenn ein Elternteil zur Zeit der Geburt des Kindes die deutsche Staatsangehörigkeit hat. Wie Cem Özdemir in der Sendung erklärte, wurde am 1. Januar 2000 zudem das Territorialprinzip eingeführt. Das bedeutet, ein Kind, dessen Eltern beide Ausländer sind, bekommt die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil zum Zeitpunkt der Geburt seit acht Jahren seinen gewöhnlichen rechtmäßigen Aufenthalt in Deutschland hat und ein unbefristetes Aufenthaltsrecht besitzt. Diese beiden Einschränkungen sind nach dem von der Bundesrepublik Deutschland ratifizierten Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit, wie von Jochen Oltmer erwähnt, zugelassen und stehen somit auch nicht im Widerspruch zur UN-Kinderrechtskonvention. Deutschland betreibt demnach bereits völkerrechtlich anerkannte Anstrengungen, Staatenlosigkeit zu vermeiden. Einen Zwang, die einschränkenden Bedingungen des Territorialprinzips gänzlich abzuschaffen, wird es auch durch den UN-Migrationspakt nicht geben. Schließlich stehen die hierin formulierten Ziele stets unter der Prämisse, "Einklang mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften" zu bewahren.

Fazit: Verpflichtet sich Deutschland durch Zustimmung zum UN-Migrationspakt dazu, allen Neugeborenen die deutsche Staatsangehörigkeit zu verleihen, ganz gleich, wie lange die Eltern schon in Deutschland leben? Das war eine zentrale Frage unserer Sendung. Cem Özdemir verwies auf das bereits seit 2000 geltende Geburtsrecht, welches den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit tatsächlich ermöglicht, sofern sich mindestens ein Elternteil seit acht Jahren legal in Deutschland aufhält. Diese Regelung erfüllt völkerrechtliche Übereinkommen, die vor vielen Jahren geschlossen wurden, vor allem um Staatenlosigkeit zu verhindern. Der UN-Migrationspakt, über dessen Gültigkeit im Dezember entschieden werden soll, sieht eine Erteilung der Staatsbürgerschaft nach Geburtsland ohnehin nur für den Fall staatenloser Eltern vor. Das betrifft die wenigsten. Zudem wird im Wortlaut die Bedeutung der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsvorschriften unterstrichen. Einen Zwang wird es durch den Migrationspakt also nicht geben.

Wie verbindlich ist der UN-Migrationspakt?

Alexander Gauland (AfD) äußerte in unserer Sendung die Befürchtung, dass der UN-Migrationspakt den zustimmenden Staaten in Zukunft eine übergreifende Flüchtlingspolitik diktieren könnte. Es sei dabei nicht entscheidend, dass der Pakt allgemein als rechtlich unverbindlich betrachtet wird. Denn allein durch die gewohnheitsmäßige Umsetzung würde sich eine Art ungeschriebenes Gesetz etablieren, das vor den Gerichten schließlich doch Bestand haben könnte.

Alexander Gauland: Wie verbindlich ist der Migrationspakt?

Maischberger: "Herr Gauland, glauben Sie, dass dieser Pakt den Staaten sozusagen vorschreibt, was sie tun müssen?"

Gauland: "Ja, natürlich. Und zwar – also wir haben einen Pakt, der angeblich rechtlich unverbindlich ist, aber in dem 44-mal drin steht 'Wir verpflichten uns.' Entschuldigung, das ist schon eine große Heuchelei. Aber dann hat Herr Kurz und die österreichische Regierung völlig Recht: Denn wenn die Staaten diesen Pakt umsetzen und tatsächlich anfangen entsprechend zu leben, entsteht ganz allmählich traditionell Völkergewohnheitsrecht. Und dieses Völkergewohnheitsrecht kann dann später – ohne dass wir eine Ratifizierung im Bundestag beschlossen haben – kann dann von Gerichten verwendet werden, nach dem Motto 'Ja, das ist Völkergewohnheitsrecht und daran habt ihr euch zu halten.' Das heißt, hier entsteht auf eine ganz hinterlistige Weise Recht, das uns dann sozusagen auf die Füße fällt."

Weber: "Wir verpflichten uns in dem Pakt dazu, dass wir Schleuser bekämpfen. Wir verpflichten uns in diesem Pakt dazu, dass die afrikanischen Staaten die abgelehnten Asylbewerber zurücknehmen."

Özdemir: "Das will die AfD ja offensichtlich nicht!"  

Weber: "Wir verpflichten uns dazu, dass wir Menschenrechte einhalten. Dass wir rechtsstaatliche Grundprinzipien einhalten. Dass wir jeden Menschen ernst nehmen. (…) Es wird am deutschen, am europäischen Asylrecht nichts geändert durch diesen Pakt."

Stimmt das? Wie verbindlich ist der UN-Migrationspakt wirklich?

"Dieser Globale Pakt stellt einen rechtlich nicht bindenden Kooperationsrahmen dar", heißt es in Artikel 7 des Papiers, was ihm grundsätzlich den Charakter einer politischen Absichtserklärung verleiht. Ein rechtlich bindender Vertrag liegt hier nicht vor. Ein Sprecher des Auswärtigen Amtes betonte kürzlich, der Pakt sei "eine politische Willenserklärung der Mitgliedstaaten. Es ist kein völkerrechtlicher Vertrag. Der Pakt hat keine Bindungswirkung." Sollte ein Staat also politisch in einer Art handeln, die der Vereinbarung widerspricht, kann er trotz seiner Zustimmung nicht verklagt werden.

AfD-Chef Alexander Gauland beschrieb in unserer Sendung allerdings einen hypothetischen Weg, wie dem ursprünglich unverbindlichen Vertrag im Nachhinein doch noch juristische Relevanz zukommen könnte. Gauland sprach vom sogenannten Völkergewohnheitsrecht. Dieser Begriff beschreibt eine gewissermaßen ungeschriebene Form des Völkerrechts. Völkergewohnheitsrecht kann sich durch eine übereinstimmende gemeinsame Rechtsüberzeugung der Staaten unter der Bedingung der sogenannten allgemeinen Übung, also einer Gewohnheit, etablieren. Nach Art. 38 Abs. 1 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs (IGH-Statut) ist das Völkergewohnheitsrecht neben den völkerrechtlichen Verträgen und den "allgemeinen Rechtsgrundsätzen" eine der Rechtsquellen des Völkerrechts.

Migrationsforscher Jochen Oltmer hält Gaulands Befürchtung, der Migrationspakt könnte in Form eines solchen Völkergewohnheitsrechts doch noch verbindlich werden, für weitgehend unbegründet. Das grundlegende Ziel des Paktes sei anders gelagert:

"Der Global Compact for Migration formuliert explizit, dass er Einschränkungen nationaler Entscheidungsspielräume in der Migrationspolitik nur dann formuliert (Ziffer 15c), wenn diese 'im Einklang mit dem Völkerrecht' stehen. Es geht der Vereinbarung also nicht um die Frage der Entwicklung eines Völkergewohnheitsrechts, sondern darum, bestehende Standards zu dokumentieren, zu denen sich Staaten laut Völkerrecht ohnehin bereits verpflichtet haben. Die Staaten, die die Vereinbarung akzeptieren, gehen also keine neuen Verpflichtungen ein. Verwiesen sei hier beispielsweise auf die in Ziffer 16 aufgelisteten Ziele: Die 'Rettung von Menschenleben' (Nr. 8) gehört ebenso wie beispielsweise die 'Bekämpfung des Menschenhandels' (Nr. 10) oder die 'Beseitigung von Diskriminierungen' und der 'Schutz von prekären Situationen' zu den in verbindlich vereinbarten völkerrechtlichen Verträgen garantierten menschenrechtlichen Grundprinzipien."

Das ist auch die Position der Bundesregierung und der meisten in der Presse befragten Experten. Es gibt jedoch auch abweichende Analysen. Der Völkerrechtler Volker Herdegen von der Universität Bonn etwa erklärte der "WirtschaftsWoche" kürzlich: "Wir erleben es immer wieder, dass völkerrechtliche Verträge von Gerichten ausgelegt werden im Lichte unverbindlicher Dokumente. Da wird dann von einem 'neuen Rechtsbewusstsein in der Staatenwelt' oder ähnlichem gesprochen. Dieses so genannte Soft Law sollte man nicht unterschätzen."

Tatsächlich enthält das Papier an vielen Stellen die Formulierung "Wir verpflichten uns", wie Alexander Gauland in unserer Sendung sagte. In Artikel 41 werden alle diese Verpflichtungen jedoch noch einmal ausdrücklich abgefedert:

41. (...) Wir werden den Globalen Pakt in unseren eigenen Ländern und auf regionaler und globaler Ebene unter Berücksichtigung der unterschiedlichen nationalen Realitäten, Kapazitäten und Entwicklungsstufen und unter Beachtung der nationalen Politiken und Prioritäten umsetzen.

Fazit: AfD-Chef Alexander Gauland erklärte in unserer Sendung, der UN-Migrationspakt könnte auf dem Umweg des Völkergewohnheitsrecht trotz ausdrücklicher rechtlicher Unverbindlichkeit doch noch juristisch relevant werden. Richtig ist zunächst, dass dem Pakt tatsächlich nicht der rechtlich bindende Charakter eines völkerrechtlichen Vertrages zugeschrieben wird. Es handelt sich eher um eine politische Absichtserklärung, deren Umsetzung in letzter Konsequenz dem jeweiligen nationalen Recht unterworfen bleibt. Die Etablierung eines neuen Völkergewohnheitsrechts scheint in dem Papier nicht beabsichtigt. Die meisten Experten wie auch die Bundesregierung vertreten die Ansicht, es gehe vielmehr um die Dokumentation bereits bestehender Standards, von denen die meisten bereits in verbindlichen völkerrechtlichen Verträgen festgeschrieben sind. Neue Verpflichtungen kommen auf die zustimmenden Staaten nicht zu.

Autoren: Tim Berressem, Alina Rathke, Jessica Martin

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